Un aspecto conceptual central en la definición del enfoque territorial radica en la diferencia entre el significado de espacio y de territorio. La distinción no es apenas semántica, ya que tiene implicaciones muy importantes en la esencia del enfoque de desarrollo rural con enfoque territorial.
El espacio corresponde al conjunto de sistemas que interactúan funcionalmente en cualquier subdivisión o área. Parte de una definición de carácter físico, determinada por el paisaje natural o construido, y puede ser delimitado por diversos criterios. En este paisaje se establecen una determinada distribución espacial de la población que lo ocupa. Sobre este paisaje se establecen los sistemas productivos, redes de organizaciones económicas y sus flujos y dinámicas, que son el soporte de las formas de apropiación humana del espacio, la cual se ve reflejada igualmente en el paisaje.
Pero no todo el espacio, o todos los espacios, son territorios. La categoría de territorio implica un concepto de pertenencia y de gestión, particularmente, de gestión política. Un territorio se define como un espacio acotado, delimitado, con fronteras que pueden estar más o menos claras, pero que ha adoptado una forma concertada o institucional de gestión.
Las expresiones de territorios más claras son las denominadas “entidades territoriales” que corresponden a la división político administrativa de un país, estados, departamentos, provincias o municipios. Son territorios en cuanto están definidos, delimitados, y con una institucionalidad clara para su gestión. Pero también son territorios las regiones a las cuales se les reconoce una institucionalidad para la gestión de aspectos específicos de su desarrollo. Por último, cualquier espacio puede convertirse en territorio la sociedad que allí vive asume una organización que lo representa y tiene capacidad de tomar decisiones sobre sus propios intereses.
Como resultado de las luchas políticas y las expresiones de los modelos democráticos en la región, se han aplicado estrategias igualmente duales de las políticas para enfrentar el desafío del desarrollo local y rural. De un lado se ha aplicado una estrategia de desarrollo económico, centrada en potenciar la economía agrícola, los encadenamientos agroalimentarios y agroindustriales en función de estrategias que permitan su eficiencia, productividad, competitividad y rentabilidad, a través de instrumentos que permitan la expansión de modelos de inserción en los mercados, el aprovechamiento de las ventajas comparativas, el desarrollo de ventajas competitivas y la modernización e integración a mercados dinámicos, para lo cual se requiere un potencial básico, una dotación inicial, que sólo es cumplida por una pequeña porción de productores que concentran la propiedad o el acceso a los activos productivos.
Si bien, ahora no se hace explícito en el discurso político que antecede a estas políticas, su presupuesto es que el desarrollo de estos sectores “modernos” de la economía agrícola, derramará sus beneficios a la sociedad rural, a través de los mecanismos propios del mercado laboral y de capitales. Por otro lado, se estableció y fortaleció en las últimas décadas una familia de estrategias denominadas bajo el rótulo de desarrollo rural, que constituye un eufemismo para estrategias compensatorias que reconocen implícitamente que el supuesto de “derrame” no se ha de validar en la realidad, pero que no lo enfrenta ni pretende resolverlo. Estas estrategias de desarrollo rural parten de la focalización en poblaciones y productores marginales, subdotados de activos productivos, con altos niveles de pobreza, desintegrados de los flujos económicos y con evidentes falencias para ingresar a la dinámica de los sectores modernos. Es en últimas, una visión “alternativa” al desarrollo económico imperante.
Esto ha conducido a una especie de esquizofrenia en las políticas que se expresa en unas políticas para ricos y otras para pobres que no dialogan ni se complementan. En el caso del instrumental de política pública, gracias a esta dualidad, adquiere expresiones de notable contraste, según quienes sean los destinatarios de las estrategias. Esto se ve claramente en las estrategias de diferenciales de desarrollo de los territorios, según pertenezcan a uno u otro grupo.
La evolución de las democracias liberales del mundo ha conducido a cambios profundos en las relaciones entre el Estado y la sociedad, marcando procesos de reordenamiento del poder caracterizados por una redefinición del papel de los actores públicos, quienes se han visto sometidos en las últimas décadas a una pérdida progresiva de protagonismo a manos de organizaciones de la sociedad civil y de los agentes económicos privados. Las reformas neoliberales marcaron en las décadas 80 y 90 un fuerte proceso de desregulación de la economía, de retiro del Estado de funciones económicas directas, del debilitamiento de las instituciones de apoyo a la agricultura y al mundo rural, de la introducción de modelos de cesión de funciones de gestión del desarrollo a favor de organizaciones no gubernamentales, organizaciones gremiales y de comunidades organizadas.
Las privatizaciones marcaron una clara tendencia hacia nuevas formas de participación de la economía privada en la provisión de bienes públicos, marcando el retiro del Estado en sectores estratégicos de la economía, con especial énfasis en comunicaciones, sector energético y sectores agroalimentarios. En el mismo sentido se generalizó la aplicación de modelos de inserción de las comunidades y productores a través de modelos de participación que transfieren decisiones tradicionalmente consideradas públicas a espacios de autonomía social.
Parte de este proceso es una lenta, frecuentemente desarticulada y manipulada, transferencia de responsabilidades a los niveles más bajos de organización social, donde se generan procesos de empoderamiento que se expresan en la cada vez más importante e influyente acción colectiva, como mecanismo de canalización del interés común. Inclusive, se abre, en muchos casos, modelos de Estados comunitaristas, que marcan nuevas formas de gestión política.
Más de diez años después de la formulación de la Declaración de Río que marcó un nuevo paradigma para el desarrollo, los cambios experimentados en las orientaciones generales del desarrollo son extraordinariamente pobres. La preeminencia economisista de las visiones dominantes, contrastan con los elementos básicos de la sostenibilidad allí promulgada y de los compromisos adquiridos en las Convenciones Ambientales de allí emanadas en el campo de la biodiversidad, el cambio climático o desertificación.
El desafío de un desarrollo que considere el derecho a las oportunidades de las generaciones futuras o, más dramático aún, de un modelo que supere la idea actual de un desarrollo que es posible sólo en cuanto sea para unos pocos, arrastrando la exclusión como un componente inherente y estructural. La frase contundente contenida en la Agenda 21, respecto a que el desarrollo sostenible implica una nueva cultura de la producción y el consumo, sigue ajena a los libretos del desarrollo. La pobreza, entendida en su restringida acepción de bajo consumo, pone de manifiesto la dimensión del desafío de la sostenibilidad, ya que es inconcebible que mientras el 70% de la población mundial esté en niveles de subconsumo, los indicadores ambientales nos estén mostrando que el mundo ha ingresado en una era de excesivo e irracional consumo de energía y de recursos.
En este sentido, el desarrollo sostenible, aparece como una propuesta altamente subversiva del orden actual, generando profundos interrogantes sobre el modelo que tenemos en marcha. Al revisar las estrategias de sostenibilidad que se construyen queda claro una tendencia al rechazo de la fragmentación de la vida social que la economía ha impuesto, obligando a reincorporar la relación naturaleza-sociedad en la construcción de la civilización futura.
El territorio como eje de una política pública de desarrollo trae consigo una serie de conceptos que ayudan a comprender la naturaleza misma de su objeto de trabajo. Si bien, más adelante se profundiza en estos, es menester tener presente las interpretaciones que de ellos se hacen en el presente capítulo, como punto de partida de una reflexión que ha de conducirnos a encontrar respuestas a las preguntas instrumentales que han de mostrar las exigencias y posibilidades que introducir este enfoque, puede traer sobre las estrategias de desarrollo rural.
En primer lugar, ha de establecerse que partimos del espacio como el conjunto de elementos y dimensiones que lo componen y sus relaciones o flujos, incluyendo la base material natural o construida, las actividades económicas que en el se desarrollan, las estructuras sociales que se generan y sus interrelaciones, las instituciones construidas y las reglas de juego, valores y códigos adoptados.
En el espacio se generan, como producto de los procesos históricos que determinan su construcción, procesos de adscripción de la población a ese espacio, definiendo rasgos distintivos y expresión de características propias de cada espacio, reflejándose en una manifestación que denominamos identidad. Esta aparece como el carácter que expresa el puente de apropiación que realizan las personas a su espacio, el cual puede tener atributos étnicos, culturales, económicos o políticos. En este caso estamos restringiendo el tema de identidad a su naturaleza espacial, ya que no se puede desconocer que esta abarca y aplica a otras dimensiones y expresiones no espaciales, como pueden ser los rasgos diferenciadores, que expresan preferencias religiosas, políticas, estéticas o sexuales, las cuales igualmente constituyen rasgos identitarios, pero que no siempre se manifiestan adscritos a un espacio.
Guatemala ha orientado su estrategia de gestión hacia fuertes procesos de ordenamiento territorial, producto de una normatividad que consagra la descentralización como el principio estructurante de una política que busca la cesión de competencias del Estado central a favor de los municipios y las instancias territoriales intermedias. Esta institucionalidad tiene sus bases en la aplicación de un principio de autonomía, el desarrollo de un sistema de consejos de desarrollo, un Gabinete de Desarrollo Rural y el Sistema Nacional de Planeación Estratégica.
Se maneja en consecuencia un esquema que se ajusta a las condiciones particulares de los territorios y sus capacidades, a través del reconocimiento del principio de autonomía soportado en procesos de descentralización y definición de prioridades, procesos y compromisos de autoridades locales y regionales. Esta autonomía otorgada a las entidades territoriales favorece el desarrollo del sistema de consejos de desarrollo con enfoque territorial, que aborda tanto el desarrollo rural como el urbano, determinando cinco niveles de planeamiento y gestión: nacional, regional, departamental, municipal y comunitario. La estructura de Consejos esta orientada a la gestión integral, multisectorial y territorial del desarrollo, definiendo procesos con altos grados de participación de las comunidades, de la sociedad civil y de los grupos gremiales y empresariales.
También se instituyó el Gabinete de Desarrollo Rural, bajo la coordinación de SEGEPLAN, con el liderazgo directo de la Vicepresidencia de la República y la participación de las instancias nacionales responsables de la política sectorial. La responsabilidad del desarrollo rural es puesta en una instancia nacional y no sectorial con la existencia de este Gabinete, siendo ejemplo de la redefinición de los esquemas de poder, ya que es el responsable del Plan de Desarrollo Rural del país. El Sistema Nacional de Planeación Estratégica Territorial engloba la planeación regional y territorial como marco de los Planes Estratégicos Territoriales, formulados, concertados y gestionados con una alta participación del modelo de consejos territoriales. Estos planes tienen un carácter integral, multisectorial y de largo plazo.
may 19, 2011
Brasil cuenta con una importante estructura institucional y un marco político y legislativo que han favorecido la gestión territorial en el país. La institucionalidad es rica en el nivel federal y muy fuerte en los niveles regionales, estatales y municipales: El marco legislativo ha tendido hacia la reducción de brechas regionales, la integración territorial y una ocupación más equilibrada y sustentable del territorio. Los Ministerios de Planeación, Integración, de Ciudades, de Medio Ambiente y de Desarrollo Agrario, tienen responsabilidades diferenciadas dentro de un marco de coordinación, subsidiaridad y complementariedad, en el cual le corresponde al Ministerio de Desarrollo Agrario la responsabilidad del desarrollo local, particularmente en los territorios de más alta ruralidad, gestión realizada por la Secretaría de Desarrollo Territorial.
En este marco se ha dado una estrategia de desarrollo local rural centrada en la conformación y gestión de Territorios de Identidad y estructurada en la denominada Política de Desarrollo de los Territorios Rurales. Los territorios de identidad se constituyen en unidad espacial supranacional con una delimitación basada en rasgos de identidad de agrupaciones de municipios cohesionados que comparten características culturales, políticas, económicas, sociales y/o ambientales y que expresan capacidad de movilización, organización y participación.
Se ha favorecido en el país un ciclo de gestión territorial que permite ordenar las acciones de planeación y ejecución de los proyectos y líneas de inversión y que proporciona una estructura de trabajo y operación orientada a la participación, la planeación intermunicipal y la cooperación local en el desarrollo de programas de desarrollo territorial. Estos procesos participativos encuentran su expresión en los Consejos de Desarrollo Territorial –CODETER- como espacios descentralizados de negociación y consenso para la planeación, gestión y orientación de la demanda territorial.
Esta estrategia cuenta, además con un marco amplio de articulación y participación social, en un nuevo modelo de gestión pública que busca orientar la inversión en procesos de ordenamiento de acciones y programas sectoriales establecidos a través de pactos entre los niveles nacional, federal y territorial.
